Por Nicolás Boeglin (*)
Introducción:
El pasado 17 de agosto del 2014, entró oficialmente en vigor la «Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación» adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1997 (ver texto completo). Ello obedece al hecho que en esa fecha se cumplieron los 90 días posteriores a la ratificación número 35 (la de Vietnam, obtenida el 17 de mayo del 2014), tal y como lo establece el texto de este tratado internacional, en su artículo 36.
Han sido muchos años de espera para los que pretendieron lograr, pocos años después de la adopción de la Declaración de Río sobre Ambiente y Desarrollo de 1992, que los miembros de la comunidad internacional aceptaran, en un instrumento a vocación universal, un mínimo de reglas (incluyendo las de carácter ambiental) para permitir una gestión y aprovechamiento conjuntos y armoniosos entre Estados de cuerpos de agua compartidos.
Un instrumento novedoso:
Se trata de un instrumento internacional que, como viene siendo la práctica cuando se intenta explorar un ámbito del derecho internacional desde una nueva perspectiva, recurre a la técnica de la convención marco (“convention-cadre” en francés o “framework convention” según la denominación en inglés): esta expresión refiere a un tipo muy peculiar de convención internacional, usualmente utilizada en materia de salud, de energía, de transporte o de protección del ambiente, que sistematiza un conjunto de principios generales que puedan servir de base para establecer una cooperación entre Estados. Se les reconoce a estos últimos un margen de maniobra para detallar y finiquitar en acuerdos posteriores más específicos, y con reglas mucho más precisas, el contenido de esta cooperación. “The character of an agreement as a framewok is mainly established by the decision of the contracting parties to delegate questions that are relevant for achieving the agreement´s objective to additional regulations” (Nota 1).
En el caso de la Convención de 1997, el conjunto de reglas ofrecido pretende servir de base para facilitar la cooperación entre Estados en todo lo relacionado a la gestión, aprovechamiento, uso y protección de los cursos de agua internacionales. Uno de los primeros artículos (el artículo 3) refiere precisamente (y de manera sumamente detallada) a los acuerdos bilaterales o regionales preexistentes o a los que los Estados quisieran adoptar con posterioridad a esta Convención: el artículo 3 es uno de los artículos más extensos de la Convención, con 6 incisos. Además de evidenciar la preocupación de los Estados con relación a los efectos de esta Convención sobre acuerdos previos, este artículo 3 también confirma el carácter de “acuerdo marco” antes mencionado de la misma.
El conjunto de reglas generales recogido en esta Convención parte de una noción mucho más integral que la clásicamente usada de «rio internacional» o de «río fronterizo» al definir su artículo 2 la noción de «curso de agua internacional» de la siguiente manera: «A los efectos de la presente Convención: a) Por «curso de agua» se entenderá un sistema de aguas de superficie y subterráneas que, en virtud de su relación física, constituyen un conjunto unitario y normalmente fluyen a una desembocadura común; b) Por «curso de agua internacional» se entenderá un curso de agua algunas de cuyas partes se encuentran en Estados distintos;«. Como se puede apreciar, esta definición va más allá que la de un caudal de agua contenido en el cauce de un río (o la de la superficie lacustre en el caso de un lago), y se extiende tanto a las aguas superficiales como a las aguas subterráneas. En consonancia con este esfuerzo, podemos citar, a modo de ejemplo las recientes iniciativas en España para delimitar oficialmente “la parte española de las demarcaciones hidrográficas correspondientes a las cuencas hidrográficas compartidas con otros países” (ver artículo 3 del Real Decreto 125/2007 – 2 de febrero del 2007-, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas en territorio español). En disonancia con este avance conceptual, podemos recordar en la primera controversia con relación a los derechos de navegación en el Río San Juan entre Costa Rica y Nicaragua llevada ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), ambos Estados no lograron una calificación del San Juan como “río nacional” o como “río internacional” por parte del juez internacional (pese a los intensos esfuerzos desplegados en su contienda entre el 2005 y el 2009). En su decisión del 13 de julio del 2009 (ver texto integral en la versión oficial inglés/francés), la CIJ afirma que “…no cree tampoco, en consecuencia, deber decidir sobre el punto de saber si el San Juan entra en la categoría de los “ríos internacionales” – tal como lo sostiene Costa Rica – o si constituye un río nacional que comporta un elemento internacional – según la tesis del Nicaragua” (párrafo 34, traducción libre del autor): consideramos que se trata de una posición prudente del juez internacional, que se explica posiblemente por el hecho que ambas nociones esgrimidas ya no corresponden a la nomenclatura moderna del derecho internacional en materia de recursos hídricos compartidos.
La convención de 1997 establece además una serie de principios generales (los artículos 5 a 10) que deben guiar a los Estados de un curso de agua internacional en la gestión y en el aprovechamiento de este, varios de ellos muy similares a los adoptados en la Convención de Helsinki de marzo de 1992 (Nota 2). Por ejemplo, el artículo 7 sobre la obligación de no causar daños sensibles indica: “1. Los Estados del curso de agua, al utilizar un curso de agua internacional en sus territorios, adoptarán todas las medidas apropiadas para impedir que se causen daños sensibles a otros Estados del curso de agua. 2. Cuando a pesar de ello se causen daños sensibles a otro Estado del curso de agua, el Estado cuyo uso los cause deberá, a falta de acuerdo con respecto a ese uso, adoptar todas las medidas apropiadas, teniendo debidamente en cuenta lo dispuesto en los artículos 5 y 6 y en consulta con el Estado afectado, para eliminar o mitigar esos daños y, cuando proceda, examinar la cuestión de la indemnización”.
La lectura (y relectura) del artículo 7 y de algunos otros artículos posiblemente llame a la memoria un sin fin de controversias acaecidas en los últimos años entre Estados ribereños de un río internacional, o que comparten una cuenca hidrográfica en diversas partes del mundo. Muchos de estos conflictos no encuentran solución satisfactoria debido al uso de nociones jurídicas que limitan un enfoque necesariamente integral, que conlleva cualquier intento de regular un recurso como el agua: a este enfoque precisamente recurre la técnica jurídica en materia de protección del ambiente.
Un instrumento casi ignorado en América Latina:
Al consultar el estado de firmas y ratificaciones según la tabla oficial de Naciones Unidas (disponible aquí), resulta llamativo que el continente que concentra mayores recursos hídricos, que cuenta con una práctica sostenida en materia de acuerdos bilaterales o regionales en la materia (Nota 3) y en el que se contabilizan una gran cantidad de fronteras internacionales localizadas en ríos fronterizos (o cuencas hídricas compartidas) esté prácticamente ausente de dicha tabla: nos referimos a América Latina. Una firma de Venezuela (1997) y una de Paraguay (1998) parecieran ser los únicos «logros» obtenidos durante 17 años de diversas campañas a favor de su ratificación promovidas por diversas organizaciones regionales y ONG en un (también sin fin …) número de foros y reuniones en la región. A la fecha, ningún Estado de América Latina es parte a este instrumento, ya que, como bien se sabe, además de firmar un tratado, hay que ratificarlo. Una evaluación rigurosa (y ojalá crítica) de las distintas campañas de ratificación realizadas por algunas organizaciones se impone, ya que raramente se ha observado un impacto tan limitado de una campaña en favor de la ratificación de un instrumento a vocación universal.
Independientemente de su entrada en vigor, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) ha hecho referencias expresas en su jurisprudencia a los principios contenidos en esta Convención adoptada en 1997: lo hizo incluso en el mismo año de 1997, con ocasión del asunto de la represa Gabcikovo Nagymaros (Hungría c. Eslovaquia, sentencia del 25 de septiembre de 1997) (Nota 4). Cabe recordar que el texto de la Convención es el resultado de más de más de 20 años de arduas discusiones en el seno de la Comisión de Derecho Internacional (CDI), órgano técnico encargado de codificar las reglas del derecho internacional público según el organigrama de las Naciones Unidas: los inicios de los trabajos sobre este tema en el seno de la CDI datan de 1974, y el anteproyecto de Convención fue aprobado por este órgano tan solo en 1994. Durante esos 20 años, la CDI tuvo siempre la ocasión de contraponer los avances de su proyecto con las posiciones oficiales defendidas por los Estados, en las valoraciones de estos al texto propuesto, expuestas anuallmente en el seno de la VI Comisión de la Asamblea General de Naciones Unidas. Después de 1994, año en que fue aprobado el anteproyecto por parte de la CDI, los Estados miembros de Naciones Unidas conformaron, en el seno de la VI Comisión antes mencionada, un grupo de trabajo inter-estatal. Lograron adecuar el texto para garantizarle una adopción final mediante la resolución A/RES/517229 de la Asamblea General de Naciones Unidas. Esta última resolución fue adoptada en 1997 por 103 votos a favor, 3 en contra (Burundi, China y Turquía) y 27 abstenciones. Por parte de América Latina votaron a favor: Brasil, Chile, Costa Rica, Haití, Honduras, México, Uruguay y Venezuela. Se abstuvieron los siguientes Estados de la región: Argentina, Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, Honduras, Guatemala, Panamá, Paraguay y Perú. Por su parte, Belice, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana aparecen entre los «No shows» que sumaron en total 52 Estados: se trata de un número extremadamente elevado para la práctica usual en materia de votaciones en el seno del órgano plenario de las Naciones Unidas (ver detalle del voto).
La protección de un curso de agua internacional:
La Parte IV de esta convención (reglas aplicables a cursos de agua internacionales en materia de protección del ambiente) constituye una útil herramienta para Estados partes a una cuenca hidrográfica compartida. Varias de esas reglas pueden ser interpretadas como un eco cercano a lo dispuesto en la Declaración de Río de 1992. La formulación de estas reglas puede ser contrastada con las reglas enunciadas por la CIJ en el caso de las Plantas de Celulosa (Argentina c. Uruguay, sentencia de abril del 2010): este caso, resuelto de manera sumamente cuestionable – y cuestionada – por parte de los jueces de la CIJ, recientemente dio lugar a tensiones entre Argentina y Uruguay que tuvimos la oportunidad de analizar brevemente en este artículo. De la misma manera el contenido de la Parte IV de la Convención deberá ser comparado con las reglas que sean enunciadas por parte de la CIJ con ocasión de los dos casos que enfrentan a Costa Rica y Nicaragua con relación al Río San Juan: el asunto del dragado del río, con la demanda interpuesta por Costa Rica en el 2010 contra Nicaragua (ver enlace con texto de la demanda); y la denominada «trocha fronteriza» construida por Costa Rica, objeto de la demanda interpuesta por Nicaragua en el 2011 contra Costa Rica (ver enlace con texto de la demanda). Ambos contenciosos fueron objeto de una inusual – y totalmente inédita – “unión” por parte de los jueces de la CIJ en el 2013 (Nota 5) a solicitud de Nicaragua. Tuvimos de igual manera la posibilidad de analizar en su momento el proyecto minero ubicado en la localidad de Las Crucitas en Costa Rica desde la perspectiva de las implicaciones (para Costa Rica) de las regulaciones internacionales sobre recursos hidrográficos compartidos (Nota 6).
Conclusión:
Como suele a veces suceder en algunos campos de la ciencia jurídica, el derecho internacional tiende a modernizar de manera mucho más ágil que el derecho nacional un marco jurídico existente, ofreciendo a los Estados una útil herramienta para guiarlos en álgidos campos donde deben encontrar soluciones de manera conjunta y consensuada. Es el caso de la Convención de 1997 sobre cursos de agua internacionales. Por ejemplo, dos Estados partes a esta Convención, España y Portugal, han entendido de manera muy clara la invitación a la cooperación que les extiende la Convención de 1997: han logrado encontrar en ella una valiosa guía para el aprovechamiento, gestión y protección comunes de las numerosas cuencas hidrográficas que comparten, sean estas superficiales o subterráneas: la Convención de 1997 ha servido de motor para articular una impresionante lista de acuerdos técnicos de aprovechamiento y de cooperación de las aguas superficiales y subterráneas que ambos Estados comparten. Leemos incluso que el primero de ellos, el convenio de Albufeira de 1998 titulado “Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas” resulta de la influencia directa del texto de 1997 al precisar el autor de un artículo reciente que: “…Finalmente tras cinco años de intensas negociaciones técnicas y diplomáticas, el Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispano-Portuguesas, se firmó en la ciudad portuguesa de Albufeira en noviembre de 1998, y entró en vigor en el ordenamiento jurídico de Portugal y España el 17 de enero de 2000. No hay dudas de que ha sido claramente influenciada por la Convención de las Naciones Unidas, firmada en Nueva York, en 1997, sobre el Derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos de la navegación” (Nota 7).
Es de esperar que esta entrada en vigor reciente sirva también para inspirar a muchos Estados y los incite a ratificar este instrumento internacional. Ello en aras de facilitar, en acuerdos posteriores, la gestión conjunta de muchos cursos de agua internacionales, en particular en América Latina.
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Nota 1: Véase MATZ-LUCK N., “Framework conventions as a regulatory tool”, Goettingen Journal of International Law, 2009, Vol. 3, pp. 439-458, p. 441. Disponible aquí.
Nota 2: Véase artículo publicado en el Anuario de Derecho Internacional (ADI), en el año 2000, sobre el Convenio de Helsinki: TORRES CAZORLA M.I., «Otra vuelta de tuerca del derecho internacional para regular los cursos de agua internacionales: el convenio de Helsinki de 17 de marzo de 1992«, disponible aquí.
Nota 3: Véase estudio publicado por la CEPAL de QUEROL M., “Estudio sobre los convenios y acuerdos de cooperación entre los países de América Latina y el Caribe, en relación con sistemas hídricos y cuerpos de agua transfronterizos”, CEPAL, 2003. Disponible aquí.
Nota 4: Véase por ejemplo: RODRIGUEZ HERNANDEZ J.I., “La aportación del asunto Gabcikovo-Nagymaros al derecho internacional del medioambiente”, disponible aquí.
Nota 5: Véase nuestro modesto análisis, BOEGLIN N., “Costa Rica /Nicaragua et CIJ, Une procédure incidente revisitée: la jonction d´instances”, Publicado en el Boletín Sentinelle de la Société Francaise pour le Droit International (SFDI), Mayo 2013. Disponible aquí. Lo inaudito se mantuvo unos meses después con el rechazo por parte de la CIJ de solicitudes de ambas partes de modificar la medida provisional ordenada el 8 de marzo del 2011, rechazo que tuvimos la oportunidad de analizar brevemente en esta pequeña nota en Elpais.cr (edición del 10/08/2013).
Nota 6: Véase nuestro artículo BOEGLIN N., «Minería química a cielo abierto en el trópico húmedo fronterizo entre Costa Rica y Nicaragua: el proyecto minero Crucitas y sus implicaciones internacionales«, Sociedad Latinoamericana para el Derecho Internacional, Perspectivas, Julio 2009 disponible aquí. Con posterioridad al histórico fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de noviembre del 2010 que anula los permisos, la viabilidad ambiental y famoso decreto de “conveniencia nacional” (texto integral de la sentencia disponible aquí), se analizó el tema desde la perspectiva de los acuíferos transfronterizos en un breve artículo, titulado “Acuíferos transfronterizos: respuestas desde el derecho internacional y vacíos en Centroamérica”, Boletín Geológico y Minero (España), 2012, disponible aquí.
Nota 7: Véase OLIVEIRA DO PRADO R.C., “La obligación de cooperar en la gestión de cuencas hidrográficas internacionales. El caso del convenio de Albufeira analizado a la luz del derecho internacional del medio ambiente”, Revista Monfragüe (España), 2012. Disponible aquí.
(*) Nicolás Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica (UCR).
