Resumen de la nueva política minera en Colombia: Resolución 40391 de 2016

Resumen elaborado por Camila Villalobos *

Vea la Resolución 40391 de 2016 completa en este ENLACE.

A través de esta resolución, el Ministerio de Minas y Energía, adopta y compila las diferentes políticas y lineamientos de política existentes en el país. Para ello, se establece un documento único que hace parte de la resolución como “La Política Minera Nacional” de la República de Colombia.

DOCUMENTO: Política minera de Colombia. Bases para la minería del futuro.

El documento inicia afirmando que Colombia es un país con tradición minera, actividad que ha desempeñado un papel importante en el entorno económico y social del país. Sin embargo, las nuevas necesidades de un sector minero cambiante junto con algunos retos en temas de coordinación entre autoridades mineras y ambientales, así como la reciente caída de los precios de los minerales, la disminución en los niveles de inversión extranjera, los altos niveles de informalidad, las múltiples denominaciones para la minería, la extracción ilícita de minerales, las decisiones judiciales que generan inestabilidad jurídica, la conflictividad social en las regiones y la demora  en los trámites tanto mineros como ambientales, entre otros, han llevado al Estado a definir una serie de estrategias orientadas  a hacer más competitiva y productiva esta industria.

Dichas estrategias deben contribuir a extraer los minerales bajo parámetros técnicos, ambientales, económicos, laborales y sociales adecuados y a que, por medio de una fuerte articulación institucional y el compromiso de las empresas y trabajadores mineros con la rigurosa aplicación de las normas, se mejore la gobernabilidad y la gobernanza del sector, y la administración y gestión de los recursos mineros del país. El fin último es hacer que la actividad minera se traduzca en mejoras a la calidad de vida de la población que depende de ella, de manera directa e  indirecta, para contribuir a la generación de desarrollo regional y nacional.

Esta nueva política minera se apoyará en seis pilares fundamentales: seguridad jurídica, condiciones competitivas, confianza legítima, infraestructura, información y autoridad minera fortalecida y eficiente.

1. EL SECTOR MINERO COLOMBIANO    

En este capítulo, se realiza una contextualización del sector minero en Colombia, caracterizado por la producción minera especialmente de carbón, níquel, esmeraldas, oro y materiales de construcción. La minería genera aportes importantes como la contribución a las finanzas públicas con impuestos de renta, patrimonio, predial, ICA e IVA, así como las regalías.

La actividad minera en Colombia tiene varias escalas y estándares de producción y manejo ambiental. Por un lado, está la minería de pequeña escala, que es la más numerosa cuando se habla de unidades de producción y que cuenta con algunas deficiencias en su desempeño. No obstante, esta minería, cuenta con gran capacidad para generar empleo y en algunos casos, dar valor agregado al mineral explotado.

Otro tipo de proyectos son los de mediana escala de producción, caracterizados porque obtienen  mayor conocimiento de los recursos y reservas, lo que fortalece su planeación minera, cumplen con las normas laborales y de seguridad e higiene minera, efectúan un buen aprovechamiento del mineral y manejan los impactos que se podrían generar en el medio ambiente y su entorno social.

Por otro lado, también existen grandes proyectos mineros que re realizan bajo las mejores condiciones técnicas, económicas, ambientales y sociales, las cuales son muy importantes para la economía del país no solo por su generación de ingresos, sino por su impacto social y regional. (Por ejemplo, los proyectos de minería a cielo abierto).

No se puede desconocer que en muchas regiones existe la actividad extractiva ilícita, cuyos efectos son nefastos para el ambiente, la sociedad y la economía del país: no paga impuestos, regalías, ni contraprestaciones legales; emplea menores de edad; financia grupos criminales; contamina el medio ambiente y destruye ecosistemas al no cumplir las normas ambientales; y explota anti técnicamente los yacimientos, esterilizando recursos mineros.

De otro lado, es el Ministerio de Minas y Energía, a través del Viceministerio de Minas, el encargado de formular las políticas del Gobierno para la administración del sector minero; es decir, formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del sector. Otras competencias relevantes para el buen desempeño del sector se encuentran a cargo de las entidades adscritas.

En primer lugar, la Agencia Nacional de Minería (ANM), es la ejecutora de la política y la responsable de los procesos de titulación, registro, asistencia técnica, fomento, promoción y vigilancia de las obligaciones emanadas de los títulos y solicitudes de áreas mineras.

En segundo lugar, la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) es la encargada de la planeación integral, indicativa y permanente del desarrollo sectorial y responsable de la producción y divulgación de la información requerida por los actores del sector para la toma de decisiones y la formulación de política.

Por último, el Servicio Geológico Colombiano (SGC), realiza la investigación científica del potencial de recursos del subsuelo del territorio nacional de acuerdo con las políticas del Ministerio de Minas y Energía.

De igual forma, se han identificado una serie de retos que dificultan el desarrollo eficaz de la actividad minera en Colombia. Entre dichos retos se encuentran: Altos niveles de ilegalidad y/o informalidad en la actividad minera; inseguridad jurídica; falta de coordinación institucional; ordenamiento territorial limitado con respecto al uso del suelo y los determinantes  ambientales, así como falta de coordinación sobre ello; trámites mineros y ambientales atrasados; deficiencia en los sistemas de información mineros; infraestructura deficiente; carencia de encadenamientos productivos; conflictividad social; proliferación de los nombres que se le dan a las actividades mineras; caída internacional de precios; baja inversión extranjera; y poca competitividad.

1. POLÍTICA MINERA: BASES PARA LA MINERÍA DEL FUTURO

Teniendo en cuenta que la minería es fundamental para el desarrollo del país y de las regiones, debe existir consenso en que la minería se debe desarrollar, siempre y cuando se haga bajo los mejores estándares, y con el fin de superar los retos ya mencionados. Por ello se plantea la siguiente visión: “En 2025 Colombia contará con un sector minero organizado, legítimo, incluyente y competitivo, generador de desarrollo tanto a nivel regional como nacional, y que servirá de apoyo para el apalancamiento del postconflicto. Esto se logrará a través de estrategias y proyectos que mejoren las condiciones de seguridad jurídica, aumenten las condiciones competitivas, generen confianza legítima, optimicen la infraestructura, brinden información oportuna y de calidad y que permitan una institucionalidad minera eficiente y fortalecida.”        

Así mismo, esta política minera se enfoca en seis pilares estratégicos que buscan dar respuesta a los retos planteados.

1. Seguridad jurídica: Tener un marco legal claro y estable para el desarrollo del sector. Reglas claras en la normatividad jurídica, que generen confianza y predictibilidad para tomar decisiones de inversiones.
2. Condiciones competitivas: Promover condiciones competitivas para la industria minera, que garantice que puedan extraerse los minerales y obtener los impuestos, las regalías y el empleo minero que necesita el país y que permita un eficiente desarrollo de la industria. Incrementar la competitividad de la industria minera colombiana en los mercados nacionales e internacionales para hacer más atractivo al sector minero.
3. Confianza legítima: Generar relación de mutua confianza entre el Gobierno, el sector productivo y las comunidades mineras. La política minera busca que la actividad genere valor agregado al desarrollo de las regiones a través diálogo tripartito y los instrumentos de buenas prácticas.
4. Infraestructura: Realizar gestión para la ampliación y modernización de la infraestructura de transporte existente en el país. Se busca avanzar hacia una industria minera que llegue a su destino final con eficiencias comparativas y esté en mejor capacidad de competir en los mercados internacionales.
5. Información: Ampliar el conocimiento del territorio colombiano desde el punto de vista geológico-minero, así como de los sistemas de información minera que le dan soporte al desarrollo de la actividad. Un mejor conocimiento del potencial de los recursos del subsuelo permite tomar decisiones sobre su desarrollo, la planificación del territorio y el fomento de la inversión.
6. Institucionalidad minera fortalecida y eficiente: Mejorar los niveles de eficiencia de la autoridad minera en aspectos como tiempos de respuesta y agilidad en los trámites. La coordinación entre el Ministerio de Minas y Energía y sus entidades adscritas y vinculadas, será el eslabón fundamental para el desarrollo de la actividad minera en el territorio.

El Estado colombiano, a través de esta Política, define una serie de líneas estratégicas para el desarrollo de los pilares planteados y como respuesta a los principales retos que tiene la actividad minera en Colombia.

En el caso de la gran minería, si bien está asociada a proyectos ya estructurados y maduros, muchos de ellos requieren el acompañamiento institucional con el fin de garantizar la culminación exitosa, o al menos predecible, de los diferentes trámites. Esto permite mantener los actuales niveles de producción, en algunos casos incrementarla y en otros viabilizar la puesta en marcha de nuevos proyectos.

En cuanto a la mediana minería, en Colombia, un número significativo de proyectos mineros se ubica en este rango y, si bien cuentan con capacidad técnica y operativa aceptable, también es cierto que con el fin de poder consolidar y fortalecer  su operación y que se realicen bajo buenas prácticas mineras, es necesario que el Gobierno les brinde apoyo.

En el caso de la pequeña minería, el Gobierno Nacional ha señalado que para entrar por la puerta de la formalidad se debe estar en la regularidad, es decir, trabajar bajo el amparo de un título y contar con un instrumento ambiental.

Por último, para la minería de subsistencia, las acciones se enfocarán en que los mineros ejerzan su actividad bajo condiciones de legalidad, seguridad y sostenibilidad ambiental. De igual forma, se pretende que los programas sociales que conforman la oferta institucional del Estado formen parte de las estrategias de apoyo a este tipo de minería.

III. ANEXOS TÉCNICOS  

En este capítulo se presentan algunos antecedentes jurídicos, institucionales y normativos, que han definido algunos cambios y en cierto sentido, han determinado el rumbo del sector minero en Colombia, en los últimos años.

Antecedentes jurídicos:

• Decreto Ley 2655 de 1988: Fomentar la exploración del territorio nacional y de los espacios marítimos jurisdiccionales para establecer la existencia de minerales; facilitar su racional explotación, atender las necesidades de la demanda; crear oportunidades de empleo en las actividades mineras; estimular la inversión en esta industria y promover el desarrollo de las regiones donde se adelante.

• Constitución Política de 1991: En su art. 332 establece que “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes prexistentes”. Y en si art. 334 determina que “la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.

• Conpes 2898 de 1997 “Estrategias para el fortalecimiento del sector minero en Colombia”: Definió las perspectivas de la industria minera colombiana, así como la aprobación de un plan de acción que incluía estrategias para lograr el desarrollo sostenible de la industria minera del país.

• Ley 685 de 2001- Código de Minas: Este código plantea como objetivos de interés público, fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades para satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa y para que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, bajo un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento académico y social del país.

• Plan Nacional para el Desarrollo Minero, visión para el año 2019-UPME: El Plan ubica el horizonte de la planificación del sector en el territorio de la competitividad de los productos mineros y de sus servicios asociados en los mercados nacionales y extranjeros.

• Política de Promoción del País Minero 2006: La política busca promover la actividad minera a través de tres líneas de acción: la promoción e inserción del país minero en el contexto internacional; el incremento de la productividad y la competitividad de la actividad minera, y el ordenamiento territorial.

• Política de Administración del Recurso Minero 2006: La política plasma los criterios mediante los cuales una Gobernación, o ciudad capital de un departamento, puede acceder al otorgamiento de la delegación para la administración del recurso minero en su jurisdicción por parte del Ministerio de Minas y Energía.

• Ley 1382 de 2010: Pretendía modificar el Código de Minas. Buscaba formalizar la actividad de pequeños mineros tradicionales, mejorar la fiscalización técnica y ambiental de las operaciones mineras y restablecer el derecho del Estado para reservar ciertas áreas, para ofrecerlas bajo diferentes instrumentos. (La sentencia C-366 de 2011 la declaró inexequible).

• Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”: Definió al sector minero energético como una de las locomotoras para el desarrollo del país.

• Política Nacional de Seguridad Minera Resolución 181467 de 2011: La política busca establecer los pilares para el mejoramiento de la seguridad minera en el país y definir lineamientos técnicos y operativos para prevenir al máximo accidentes y que estos puedan provocar la muerte de trabajadores mineros.

• Conpes 3762 de 2013: Define los lineamientos de política para la identificación y priorización de proyectos en infraestructura, hidrocarburos, minería y energía considerados de interés nacional y estratégicos (PINES).

• Ley 1658 de 2013: Busca proteger y salvaguardar la salud humana y preservar los recursos naturales renovables y el ambiente. Para ello, se establece la erradicación del uso de mercurio para la minería en todo el territorio nacional en un plazo máximo de 5 años desde la vigencia de la ley.

• Política Nacional para la Formalización de la Minería en Colombia: Se enfoca en generar herramientas de apoyo a los mineros informales de pequeña y mediana escala preferentemente, de tal forma que con la ayuda del Estado, la implementación de la política permitirá formalizar su actividad.

• Plan Nacional de Ordenamiento Minero: Busca lograr un aprovechamiento ordenado y responsable de los recursos mineros, promoviendo así la conversión del capital minero en otras formas de capital que se traduzcan en mayor bienestar y desarrollo para las regiones productoras y para el país.

Antecedentes Institucionales:

• Decreto 464 de 1951: Se crea el Ministerio de Fomento y se suprimen los de Comercio e Industrias y Minas y Petróleos.
• Decreto 0481 de 1952: Se crea el Ministerio de Minas y Petróleos.

• Decreto 912 de 1968: Creación de la Empresa Colombiana de Minas (Ecominas).

• Decreto 636 de 1974: Se revisa la organización administrativa del Ministerio de Minas y Petróleos y cambia su nombre por el de Ministerio de Minas y Energía.

• Decreto 2358 de 1971: Comisión de Recursos Energéticos.

• Ley 33 de 1983: Creación de la Empresa de Carbones de Colombia S.A. (Carbocol)

• Decreto Ley 2655 de 1988: Función de administración del recurso minero al Ministerio de Minas.

• Decreto 94 de 1991: Se crea la Empresa Colombiana de Carbón Ltda. (Ecocarbón).

• Decreto 2119 de 1992: Creación del Instituto de Asuntos Nucleares.

• Ley 2 de 1990: Se crea la Sociedad de Minerales de Colombia S.A. (Mineralco).

• Decreto 1679 de 1997: Minercol (nace de la fusión de Mineralco y Ecocarbón).

• Decreto 381 de 2012: Se reestructura el Ministerio de Minas y Energía y se crea el Viceministerio de Minas y las direcciones de Minería Empresarial y de formalización Minera, así como el Viceministerio de Energía con las direcciones de Hidrocarburos y Energía.

Otros antecedentes:       

• 1992: Programa para la Coordinación Interinstitucional en materia de Seguridad y Salud Ocupacional.

• Ley 141 de 1994 y Ley 685 de 2001: Legalización minera.

• Decreto 2656 de 1998: Fondo de Fomento al Carbón.

• Decreto 2657 de 1998: Fondo de Metales Preciosos.

• 1992, 2010-2014: Programa Financiero de Apoyo a la Minería.

• 2007: Desarrollo y Evaluación de Distritos Mineros. Y Programa Integral de Control a la Ilegalidad.

• 12, Ley 1450 de 2012 y Decreto 2637 de 2012: Medidas de Control a la Comercialización de Minerales y RUCOM.

• Resolución 90325 de 2014: Adopción de los Criterios de los Planes de Mitigación en los Sectores de Energía Eléctrica, Minería e Hidrocarburos.

Por otro lado, el documento se refiere a la participación de la minería en la economía del país, afirmando que el sector minero aporta un promedio de 2.2% del PIB colombiano.

Así mismo, la administración del recurso minero en Colombia comprende las actividades de contratación y titulación, así como la fiscalización minera. La contratación y titulación minera son funciones propias de la Agencia Nacional de Minería.

La fiscalización minera en Colombia se hace a través de la evaluación ambiental y de inspecciones de campo. La evaluación documental es la parte de la fiscalización que consiste en evaluar el cumplimiento de todas las obligaciones legales y contractuales a través de la verificación de los documentos obrantes en el expediente minero. Asimismo, las inspecciones de campo corresponden a la parte de la fiscalización que verifica el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del titulo minero y de la normatividad vigente.

 Por último, el documento contiene algunos conceptos que permiten enmarcar la actividad minera en el país.

• Seguridad jurídica: Certeza y confianza en la normatividad expedida por la institucionalidad minera y su estabilidad a futuro.

• Ordenamiento del territorio: Compatibilización de políticas, planes y acciones en general, según su expresión espacial en el territorio, alrededor de objetivos de desarrollo comunes de interés nacional, regional y local.

• Proyectos de Interés Nacional y Estratégico (PINE): Son aquellos proyectos de carácter privado que por su importancia y características generan un mayor impacto en el desarrollo económico y social del país.

• Government take: Es la participación total estatal en un proyecto minero, entendiéndose esta participación en los ingresos del Estado colombiano, constituidos por impuestos, regalías y otras cargas fiscales.

• Autoridad minera: La Autoridad Minera en el país es la Agencia Nacional de Minería. Sus funciones principales corresponden a la contratación minera en el territorio nacional, a las actividades de promoción de la minería, a la administración del recaudo y distribución de las contraprestaciones económicas y la fiscalización de las obligaciones contractuales.

• Minería formal: Actividad cuyas unidades productivas desarrollan las labores mineras con titulo minero vigente o bajo el amparo del mismo.

• Áreas estratégicas mineras: Área libre delimitada por la Autoridad Minera, sobre la cual no se tramitan solicitudes de propuestas de contrato de concesión minera bajo el sistema general de concesión de que trata el Código de Minas, que pueden ser otorgadas en contrato de concesión especial por la Autoridad Minera a través de un proceso de selección objetiva.

• Fiscalización diferencial: Es el conjunto de actividades y procedimientos para examinar, monitorear y verificar mediante evaluación documental e inspecciones de campo, las actividades y obligaciones contractuales, adelantadas por beneficiarios de un título minero, de subcontratos de formalización minera o de los mineros que trabajen bajo el amparo de un título minero, en proyectos de pequeña minería y que requieren formalización.

• Minería de subsistencia: Es la actividad minera que no requiere título minero para su ejecución, desarrollada por personas naturales que dedican su fuerza de trabajo a la extracción a cielo abierto de metales preciosos, piedras preciosas y semipreciosas, materiales de arrastre y arcillas en cualquiera de sus formas, utilizando herramientas manuales.

• Responsabilidad Social Empresarial Minera: Actividades que adelantan los titulares mineros para generar un beneficio social y un impacto positivo a las comunidades donde se ejecuta el proyecto minero.

• Juntas Directivas para la formalización: Instancia de articulación institucional con el propósito de coordinar y armonizar las acciones encaminadas a implementar la Política Minera de formalización Minera.

• Administración del recurso minero: Se entiende como la función del Gobierno relacionada con la titulación y contratación minera y la fiscalización de la actividad minera amparada por un título minero.

• Cierre de minas: Conjunto de actividades a ser implementadas a lo largo del ciclo de vida de la mina, con el propósito de cumplir con los criterios ambientales específicos y alcanzar los objetivos sociales deseados después de la etapa de explotación.

• Clasificación de minería: La minería en Colombia se clasifica en minería de subsistencia, pequeña, mediana y gran minería. Según el artículo 21 de la Ley 1753 de 2015.

• Unidad de Producción Minera (UPM): Hace referencia a un conjunto de labores, con instalaciones, operaciones y/o equipos, que conforman una infraestructura económica y administrativa, dedicada a la explotación de minerales.

Este resumen tiene fines meramente pedagógicos, para acciones jurídicas se recomienda revisar la norma directamente. Puede consultar la versión completa de la Resolución 40391 de 2016 (64 páginas) en este ENLACE.

*Estudiante de Jurisprudencia en la Universidad del Rosario.