Resumen Sentencia T-361 de 2017 sobre delimitación del páramo de Santurbán

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Octava de Revisión

 SENTENCIA T-361 de 2017

Expediente T-5.315.942

Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos

 RESUMEN

 HECHOS RELEVANTES

1. De conformidad con el art. 202 de la Ley 1450 de 2011 y los numerales 15 y 16 del art. 2 del Decreto 3570 de 2011, MinAmbiente inició procedimiento de delimitación del Páramo de Santurbán.
2. Accionantes presentaron derecho de petición con el fin de solicitar que se decretaran y practicaran audiencias públicas reconocidas en el art. 34 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Así participarían los sujetos afectados.
3. Se interpuso acción de tutela contra MinAmbiente al desconocer el derecho de petición. Posteriormente, mediante Oficio 8140-E2-37641, MinAmbiente negó la realización de audiencias públicas alegando una normatividad especial que excluía dichas diligencias.

INTERVENCIÓN DE AIDA (Numeral 9.4.3)

La organización de la sociedad civil consideró que la Corte Constitucional debe establecer si en un proceso de delimitación del páramo de Santurbán se vulneró el derecho al acceso a la información y a la participación de los accionantes. Estimó que la sentencia que llegue a proferir la Corte Constitucional debe modular sus efectos de tal manera que el estándar de protección ambiental alcanzado mediante la Resolución 2090 de 2014 no sea desmejorado. En criterio de los intervinientes:

“la delimitación, tal como fue realizada, violó los derechos a la participación y acceso a información, debido a que la comunidad del área metropolitana de Bucaramanga no fue convocada apropiadamente, ni sus opiniones e insumos fueron tenidos en cuenta. También, porque no fue suministrada información previa y de calidad sobre la delimitación; el acceso a los estudios técnicos no fue permitido a pesar de haber sido pedido formalmente y el Ministerio de Ambiente convocó fundamentalmente a entidades públicas y empresas a las mesas de concertación…”

Advirtió que la información sobre la delimitación del páramo no fue difundida oportunamente al Comité de Santurbán ni al público, esto a pesar que dicho Comité elevó solicitudes para obtener los mencionados datos. No obstante, las peticiones fueron desatendidas.

De la misma manera, los intervinientes enfatizaron que las reuniones celebradas no convocaron a entidades u organizaciones que representaran a la sociedad civil o a la ciudadanía. “Los llamados fueron realizados por la gobernación de Santander y el Ministerio de Ambiente, sin criterios públicos ni transparentes de selección de los participantes. Las solicitudes de participación y acceso a información elevadas por el Comité de Santurbán y las organizaciones que hacen parte del mismo, no fueron atendidas apropiadamente.”

Por último, el 30 de noviembre de 2013, el Ministerio de Ambiente sostuvo públicamente que la delimitación “ya está lista y no cambiará”, esto, sin haber convocado mesas de concertación. Citan para ello, un pasaje de la versión digital del Diario “Vanguardia Liberal” de 30 de noviembre de 2013.

En desarrollo de sus tesis jurídicas, la entidad interviniente explicó la protección internacional de los páramos. Así mismo, indicó que el derecho al medio ambiente sano incluye la protección de ecosistemas estratégicos. En ese contexto, afirmó:

“Desde la perspectiva del derecho ambiental, los páramos equivalen a fuentes de agua, reservas de biodiversidad, sumideros de carbono y humedales de importancia, y por consiguiente son protegidos a través de instrumentos como la Convención de Nueva York sobre el derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para fines distintos a la navegación, el Convenio de Helsinski sobre cursos de agua fronterizos y lagos internacionales, el convenio de Diversidad Biológica y la Convención de Ramsar”

En relación con el derecho a la participación y acceso a la información en materia ambiental, la organización explicó que dicho derecho a sido definido como:

 “la capacidad de los ciudadanos de obtener información ambiental que está en poder de las autoridades públicas. Existen diversas definiciones de lo que se entiende por información ambiental, pero hay consenso en que esta incluye información, por ejemplo, sobre la calidad del aire y el agua, así como información respecto de si se almacenan o no sustancias químicas peligrosas en una fábrica cercana” .

La organización precisó lo siguiente en el derecho de participación:

“el acceso a la participación se reconoce como la posibilidad de los ciudadanos de proporcionar insumos significativos, oportunos e informados y de influenciar las decisiones de políticas, estrategias y planes en diversos niveles así como en proyectos individuales que tienen impactos ambientales. Ejemplos de ello son las instancias formales de participación ciudadana establecidas en las evaluaciones de impacto ambiental o las consultas ciudadanas que realizan los gobiernos para la implementación de una política nacional.” 

Tras la explicación sobre el fundamento del derecho a la participación en asuntos ambientales, AIDA concluyó que se deben revocar las sentencias de instancia dentro del proceso de tutela, y en su lugar ordenar al Ministerio de Ambiente surtir un proceso de participación genuino, respetuoso de criterios científicos y del principio de no regresividad.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Contexto

• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) se propuso delimitar el Páramo de las jurisdicciones de Santurbán-Berlín, procedimiento que concluyó con la Resolución 2090 de 2014 y se adelantó bajo la vigencia de la Ley 1450 de 2011. Con acto administrativo se zonificó el recurso natural y se regularon las labores económicas que eran permitidas.
• En cuanto a la prohibición de actividades que se realizan en ese ecosistema, se reiteraron los mandatos legales sobre proscripción de labores agropecuarias, mineras y de hidrocarburos en zona clasificada como Páramo. En este aspecto, se tuvo en cuenta la entrada en vigencia de las interdicciones y sus regímenes de transición.
• Artículo 4 del acto jurídico fijó las directrices para las actividades agropecuarias. Se encuentran prohibidas desde el 16 de junio de 2011, fecha de expedición de le Ley 1450 de 2011, norma que vedó esas labores en zonas clasificadas como páramo.
• Para atender a las personas que venían desarrollando acciones de agricultura y ganadería en franjas de páramo con anterioridad a la exclusión, la entidad precisó que se deberían crear programas para diseñar, capacitar y financiar la sustitución y reconverción de actividades. Sin embargo, en este punto no se estableció una transición normativa.
• Artículo 5 de la resolución consignó que, a partir del 9 de febrero de 2010, está vedado celebrar contratos mineros, otorgar nuevos títulos mineros en el ecosistema de páramo o expedir licencias ambientales que permitan su desarrollo en esos entornos ambientales. Así mismo, estableció un régimen de transición con el fin de autorizar esas labores en el territorio del páramo de Santurbán, siempre que contaran con contrato de concesión o títulos mineros, así como licencia ambiental o el instrumento de control y manejo ambiental equivalente, otorgados antes del 9 de febrero de 2010, fecha en que entró a regir esa prohibición impuesta por la Ley 1382 de 2010.
• Medidas de protección: i) las licencias ambientales, o el instrumento de control y manejo ambiental podrán ser sujetas a revisión y ajustes; y ii) el concesionario minero deberá garantizar la ejecución de las obras y la puesta en práctica de las medidas ambientales necesarias para corregir cualquier daño o riesgo al ecosistema para el cierre de los frentes de trabajo.
• Artículo 9 del acto administrativo 2090 de 2014 reconoció que las zonas identificadas en áreas de restauración del ecosistema de páramo o las destinadas a agricultura sostenible que se hallan en los municipios de Abrego, Arboledas, Bochalema, Bucarasica, Cáchira, Cácota, Chinácota, Chitagá, Cucutilla, Gramalote, La Esperanza, Labateca, Lourdes, Mutiscua, Pamplona, Pamplonita, Salazar, Silos, Toledo, Villacar, Charta, El Playón, Matanza, Piedecuesta, Tona, Santa Bárbara y Guaca. Son franjas de protección y desarrollo de los recursos naturales y del ambiente funcionalmente vinculados con el “Área de Páramo Jurisdicciones – Santurban –Berlín.
• En dichas zonas no pueden adelantarse actividades mineras u otorgar títulos o concesiones para ello, de conformidad con las interdicciones consagradas en el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011. Sin embargo, estipuló una autorización temporal de labores, al indicar que esa prohibición no operará con los títulos mineros que cuenten con licencia ambiental o instrumento de control y manejo ambiental expedido con anterioridad del 9 de febrero de 2010, fecha en que entró en vigor dicha interdicción de la Ley 1382 de esa anualidad.
• Se propuso una exclusión espacial o geográfica de la proscripción de ejecución de actividades mineras. Ello sucedió en los terrenos de los Municipios Vetas, California y Suratá, entidades territoriales que tradicionalmente desarrollan esas labores. Aunque, aclaró que deberán tomarse las medidas de manejo ambiental necesarias para garantizar que las ejecuciones de esas acciones no pongan en riesgo la conservación de la zona.
• No solucionó las tensiones sociales que se manifiestan en la vida cotidiana de los habitantes del Páramo de Santurbán. Los debates sobre el aprovechamiento, protección y delimitación del ecosistema persisten.
• Vale la pena destacar que en Sentencia C-035 de 2016, la Corte eliminó del ordenamiento jurídico el régimen de transición de la prohibición de la ejecución de actividades mineras y de hidrocarburos en ecosistemas de páramo, de modo que éstas no se pueden realizar en tales biomas.

2. Problemas jurídicos
   • Análisis de Forma
     • Procedibilidad del amparo
     • Legitimidad por activa
     • Trascendencia iusfundamental del caso
     • Subsidiariedad del mecanismo de amparo para cuestionar un acto administrativo de carácter general
     • Inmediatez de la demanda de tutela

• Análisis de fondo
  • Definir si MinAmbiente vulneró los derechos fundamentales a la participación, del debido proceso, acceso a la información y de petición de los accionantes en el procedimiento de expedición de la Resolución 2090 de 2014.
  • Determinar si el principio de participación en el procedimiento de delimitación de los ecosistemas paramunos se restringe a la respuesta de los derechos de petición formulados por parte de los ciudadanos, a la celebración de mesas de concertación con posterioridad de la conformación de la manifestación de voluntad de la administración y/o a la publicación del acto general.
  • ¿Cuál es el alcance del principio de participación en esos trámites de reglamentación de actividades de los páramos?
  • Determinar si el MADS quebrantó los derechos al consumo de agua potable, a la salud y el ambiente sano de los actores y comunidad beneficiada de los recursos hídricos del Páramo de Santurbán toda vez que, en los artículos 5 y 9 de la Resolución 2090 de 2004, se autorizó la explotación y exploración minera en zonas dicho bioma paramuno y en áreas de restauración del ese ecosistema.

3. Principio democrático y de participación

• El carácter democrático de la Constitución implica el fortalecimiento de diferentes formas de control a las instituciones a través de la consagración de derechos fundamentales, mecanismos de participación, la intervención en decisiones de las autoridades y de las acciones constitucionales.
• La Constitución restringe la actividad y las decisiones de las mayorías con el fin de proteger los derechos de las personas, entre ellas, de las minorías.
• El principio democrático de la Constitución Política de 1991 tiene carácter universal y expansivo.
• También es esencial y transversal. En primer término, por cuanto es una condición necesaria para la vigencia del Estado Constitucional. En segundo término, puesto que es una característica que se encuentra incorporada como un imperativo de la Constitución en su conjunto, cobijando distintas instancias regulativas de la misma.
• El principio democrático en su dimensión participativa, en lo referente al ejercicio del control al poder político, asume la naturaleza de derecho fundamental.
• La participación democrática es una de las manifestaciones del control político.
• El principio democrático propende por la intervención de la ciudadana en el acceso, ejercicio y control al poder político mediante la materialización de derechos fundamentales, la existencia de mecanismos de participación, así como de acciones constitucionales, y la inclusión de las personas en los asuntos públicos que los perjudica.
• El principio participativo implica que la ciudadanía haga parte de las decisiones y de los debates que la afectan y le competen. Ese mandato cuenta con un nexo inescindible con el democrático, dado que la maximización del segundo es una manifestación del primero.
• El principio participativo pone en cuatro sentidos la relación del Estado con los ciudadanos: i) la elección de los representantes del pueblo; ii) la intervención activa de la comunidad en la toma de decisiones colectivas por medio de los mecanismos de participación ciudadana; iii) la formulación de acciones constitucionales u medios de control que cuestionan los actos de la administración; y iv) la inclusión de la población en las determinaciones que profieren las autoridades, medidas que afectan a la ciudadanía, por ejemplo en materias económicas, sociales, rurales, familiares y ambientales etc.
• Las comunidades tienen el derecho fundamental a intervenir en el procedimiento de toma de decisiones de las autoridades que perturban o interesan al colectivo.
• La ciudadanía debe tener una incidencia real en los procesos de gestión pública, meta que se obtiene con facilitar el acceso al conocimiento de los programas.
• La Corte resalta que no pueden existir espacios vedados para la participación ciudadana en las decisiones que afectan a la comunidad. Así, se protege ese derecho en determinaciones de la administración que van más allá de la representación, de la toma de decisiones colectivas mediante mecanismos de participación del artículo 102 superior y de la formulación de acciones constitucionales. Ello sucede en la construcción e implementación de acciones afirmativas, en el ejercicio del control político, en el procedimiento de decisiones que restringen derechos fundamentales, o normatividades regulatorias de desarrollo, construcción de políticas sociales o de distribución de recursos etc, es decir, en una participación administrativa.

4. Derecho de participación en materia ambiental

• La Constitución y diversos documentos internacionales han otorgado a los miembros de la sociedad la facultad de hacer parte de las decisiones ambientales que los perturba, escenario que incluye varias formas de participación, como son política, judicial y administrativa.
• Las discusiones sobre los recursos bióticos y las conductas de los hombres no son indiferentes a persona alguna, como quiera que tienen la virtualidad de perturbar al individuo de manera mediata e inmediata.
• En Sentencia C-123 de 2014, la Corte precisó que los elementos que componen el ambiente deben protegerse per se y no por su utilidad para los humanos.
• Para definir el alcance del derecho fundamental de la participación, se debe tener en cuenta, entre otros, los contenidos consagrados en el artículo 11 del Protocolo de San Salvador, art. 4 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y en los arts. 14.1 a) del Convenio sobre la Diversidad Biológica.
• En las Sentencias T-348 de 2012, T-294 de 2014 y T-660 de 2015, la Corte referenció y utilizó la declaración de Rio para señalar la existencia de un derecho de la participación ambiental en cabeza de las comunidades. A su vez, precisó la relevancia que tiene el derecho al acceso de la información, y la intervención real, así como efectiva de las personas en los trámites decisorios para la garantía de la participación.
• La participación del pueblo en asuntos ambientales se ha convertido en un elemento central e indispensable para materializar el desarrollo sostenible y una adecuada distribución de cargas del ecosistema. La intervención de la comunidad se ha transformado en un derecho en cabeza de las personas y en una obligación de los Estados para la gestión de los ecosistemas.

• Elementos del derecho fundamental a la participación ambiental

1. el acceso a la información;
2. la participación pública y deliberada de la comunidad. Inclusive, se reconoció el respeto de las opiniones de los ciudadanos, de modo que el Estado debe tener en cuenta esos aportes al momento de decidir;

• la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos. A continuación, la Sala entrará a esbozar algunos lineamientos de cada faceta mencionada del derecho a la participación ambiental.

• La importancia del derecho de acceso a la información radica en que cumple con las siguientes tres funciones:

1. garantiza la participación democrática, el ejercicio de los derechos políticos y de la ciudadanía, toda vez que promueve “formar ‘un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico’ que pueda ejercer un debido control de la actividad del Estado”;
2. permite conocer las condiciones necesarias para el ejercicio de otros derechos, puesto que su carácter instrumental facilita que el individuo pueda materializar otros los principios, por ejemplo, verdad en la reparación de las víctimas del conflicto armado, o los derechos sociales de los sectores excluidos y marginados de la sociedad;

• efectiviza la transparencia en la gestión pública, condición indispensable para el control ciudadano de la actividad del Estado.

• El principio mencionado impone dos obligaciones al Estado. De una parte, éste debe suministrar al solicitante la información clara, completa, oportuna, cierta y actualizada sobre la actividad objeto de escrutinio ciudadano. De otra parte, las autoridades tienen el deber de conservar y mantener la información sobre sus actuaciones con el fin de que la comunidad pueda consultarla en el futuro.
• En Sentencias C-491 de 2007 y C-274 de 2013, la Sala Plena de la Corte recogió las reglas jurisprudenciales sobre los límites al acceso de la información en los siguientes términos:

“En resumen, la Corte ha considerado que sólo es legítima una restricción del derecho de acceso a la información pública – o el establecimiento de una reserva legal sobre cierta información – cuando:

1. la restricción está autorizada por la ley o la Constitución;
2. la norma que establece el límite es precisa y clara en sus términos de forma tal que no ampare actuaciones arbitrarias o desproporcionadas de los servidores públicos;

• el servidor público que decide ampararse en la reserva para no suministrar una información motiva por escrito su decisión y la funda en la norma legal o constitucional que lo autoriza;

1. la ley establece un límite temporal a la reserva;
2. existen sistemas adecuados de custodia de la información
3. existen controles administrativos y judiciales de las actuaciones o decisiones reservadas;

• la reserva opera respecto del contenido de un documento público, pero no respecto de su existencia;
• la reserva obliga a los servidores públicos comprometidos, pero no impide que los periodistas que acceden a dicha información puedan publicarla;

1. la reserva se sujeta estrictamente a los principios de razonabilidad y proporcionalidad;
2. existen recursos o acciones judiciales para impugnar la decisión de mantener en reserva una determinada información.

• La Corte ha señalado que la finalidad de proteger la seguridad o defensa nacional es constitucionalmente legítima y, por lo tanto, para el logro de tales objetivos puede establecerse la reserva de cierta información. Sin embargo, en cada caso es necesario “acreditar que tales derechos o bienes se verían seriamente afectados si se difunde determinada información, lo que hace necesario mantener la reserva”. En otras palabras, no basta con apelar a la fórmula genérica “defensa y seguridad del Estado” para que cualquier restricción resulte admisible. Adicionalmente es necesario que se satisfagan los restantes requisitos que han sido mencionados.
• La participación ciudadana ambiental cuenta con elementos procedimentales y sustanciales, aspectos que deben ir de la mano para que se comprenda que existe un verdadero procedimiento participativo. Los primeros hacen referencia a algunos estadios o fases que deben presentarse en un trámite decisorio para que exista participación en términos de legitimidad y justificación de una determinación.
• La eficacia y la eficiencia de la participación aumentan cuando se observan ciertas etapas que generan mayores espacios de concertación y de consenso entre los intervinientes de una decisión. Dichos estadios son:

1. la convocatoria, fase que comprende el llamado de las autoridades a los interesados o los afectados con la determinación administrativa;
2. la información, etapa que se identifica con el suministro de los datos, documentos, hechos, nociones y mensajes mediante los cuales los ciudadanos construyen su propio criterio;

• la consulta e iniciativa, nivel que corresponde con el procedimiento donde los participantes emiten su opinión, juicio o análisis sobre el asunto de debate, y formulan opciones así como alternativas al problema u opciones para resolver la situación;

1. la concertación, etapa que implica el acuerdo o consenso entre varias personas o grupos de la sociedad con el fin de adoptar la solución adecuada para el escenario planteado;
2. decisión, estadio en que se escoge una sugerencia de las varias alternativas propuestas para definir el plan de acción a seguir sobre un problema; vi) gestión, en la cual se implementan una serie de estrategias para alcanzar la meta propuesta;
3. fiscalización, que se refiere a la verificación del cumplimiento de las decisiones tomadas.

• Los elementos sustanciales se relacionan con principios o aspectos que aumentan la calidad del resultado de la participación y permiten adoptar una decisión razonada o justificada en términos epistémicos.
• Una participación ciudadana eficaz es aquella que abre canales de información, comunicación y diálogos, incide en la toma de decisiones, produce cambios ideológicos y actitudinales en la percepción y actuación de los involucrados para transformar prácticas culturales, generando nuevos aprendizajes frente a los procesos de discusión, concertación y toma de decisiones, articulando todas las fuerzas de las comunidades.
• La participación de la ciudadanía debe ser previa, amplia, deliberada, consciente, responsable y eficaz. Además, debe ser abordada desde una perspectiva local.
• El acceso a los recursos administrativos y a la justicia hace referencia a la posibilidad de que el individuo acuda, en primer lugar, ante la administración, y en caso de la negativa de ésta, ante los jueces para solicitar la protección de los derechos de acceso a la información pública y a la participación en materia ambiental.
• Las audiencias públicas tienen una función informativa sobre los pormenores del proyecto a desarrollar, de modo que son un mecanismo de socialización que no se basa en el principio argumentativo. Inclusive, la comunidad pude emitir su opinión para que sea considerada por la autoridad ambiental.
• Los espacios de participación del artículo 79 Constitucional implican un procedimiento de naturaleza deliberativo y decisorio, toda vez que entrañan un debate y concertación en relación con la medida. En esos espacios, se argumenta entorno a diversas posiciones con el objetivo de llegar a un consenso razonado que se materialice en una regla de decisión.
• El derecho a la participación comprende la intervención de las comunidades afectadas por daños ambientales en las estrategias de monitoreo y control de esos hechos contaminantes. De esta manera, destacó que la mediación de la comunidad es indispensable para garantizar la efectividad de las órdenes proferidas.
• El derecho a la participación de la comunidad en el diseño y ejecución de megaproyectos, es un derecho autónomo que se encuentra reconocido por la Constitución Política y la jurisprudencia de la Corte, y adquiere un carácter instrumental en el marco de la ejecución de megaproyectos que implican la intervención del medio ambiente, en la medida en que sirven para realizar diagnósticos de impacto adecuados y diseñar medidas de compensación acordes con las calidades de las comunidades locales que se verán afectadas. El derecho a la participación de comunidades que no son titulares del derecho fundamental a la consulta previa debe garantizarse por medio de espacios de información y concertación, en los que se manifieste el consentimiento libre e informado de la comunidad que se verá afectada, con el fin de establecer medidas de compensación eficientes.
• El derecho fundamental a la participación ambiental opera en la elaboración de los censos de la población afectada con el proyecto, en todas las fases de elaboración del mismo y en la evaluación de impactos, así como fijación de medidas de compensación. A su vez, ese principio debe desarrollarse en espacios de diálogo que tengan información y que busquen una concertación con el colectivo, proceso comunicativo donde se pretenda obtener el consentimiento libre e informado de la comunidad. Finalmente, sostuvo que la carga de la prueba para demostrar la condición de afectados recae en las autoridades, quienes deben desvirtuar esa calidad, conforme expresa el principio de buena fe.
• En sentencia C-389 de 2016 la Corte afirmó que el trámite de la entrega de concesiones mineras debía contar con una instancia de participación real, representativa, libre informada y efectiva, así como previa al otorgamiento del título minero.
• La autoridad minera debe adoptar medidas que aseguren la participación libre, previa, representativa, informada y eficaz de los potenciales afectados.
• Los artículos 2 y 79 de la Constitución Política, así como otras disposiciones de instrumentos internacionales, como el principio Décimo de la Declaración de Rio, reconocieron a las comunidades el derecho a la participación ambiental en las decisiones de la administración que las afectan, al cambiar sus condiciones de vida o impactar el ambiente en que habitan. Ese derecho opera con independencia de la titularidad del derecho de la consulta previa de la colectividad, es decir, los sujetos activos de ese principio son todas las personas con indiferencia de su origen étnico.

5. Importancia de los ecosistemas paramunos en Colombia

• Los páramos son un ecosistema único en el mundo del bioma tropalpino y Colombia posee aproximadamente la mitad de éste en la superficie de la tierra. La principal importancia de ese entorno natural se refiere a su biodiversidad, y a los servicios ambientales que ofrece.
• Los páramos son las regiones más elevadas y descubiertas de las cordilleras tropandinas, donde concurren especiales condiciones físicas, climáticas y meteóricas de tipo tropical, determinantes de formas particulares de vegetación. Los divide en subpáramo, páramo y superpáramo.
• Resolución 769 de 2002 de MinAmbiente: el páramo es el ecosistema de alta montaña, ubicado entre el límite superior del bosque andino y, si se da el caso, con el límite inferior de los glaciares o nieves perpetuas, en el cual domina una vegetación herbácea y de pajonales, frecuentemente frailejones y puede haber formaciones de bosques bajos y arbustivos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas.
• Colombia tiene el 2.5% de su superficie compuesta por el bioma de páramo, cuenta con el 50% de éste en el mundo, es decir, es considerado el país núcleo de ese ecosistema.
• La discusión frente a la definición de los páramos es fundamental para identificar sus límites con el bosque altoandino. Esa precisión es necesaria con el objetivo de realizar una adecuada delimitación de ese ecosistema e implementar una gestión optima de ese recurso natural. De la misma manera, el encuentro entre los dos biomas mencionados representa una amplia explosión de diversidad que debemos preservar.
• “Desde el punto de vista biótico, el límite inferior del ecosistema paramuno se encuentra en la zona de contacto entre el bosque altoandino y la parte baja del subpáramo, presentándose en ocasiones de manera gradual (ecoclina) y en ocasiones abrupta”[1]. Ese espacio muestra una gran presencia de flora y fauna, al igual que varía dependiendo de la cordillera en que se encuentra el ecosistema. El IAvH ha denominado ese lugar como la Zona de Transición Bosque-Páramo (en adelante ZTBP). La ZTBP varía dependiendo de las especificaciones locales y regionales, pues la vegetación que se halla en una cordillera para designar esa franja no se encuentra en otras.
• En el caso de la ZTBP, esa franja cuenta con una alta heteorgeidad donde “se encuentran elementos de páramo que se entremezclan con el bosque altoandino, obedeciendo a una estrecha relación ecológica entre estos dos ecosistemas”[2].
• Considerar esta zona de transición como parte del páramo permite reconocer la estrecha relación existente entre este y el bosque altoandino, que se fundamenta en su integridad ecológica y además, en que funciones como la regulación hídrica son condicionadas por la conexión de estos dos ecosistemas.
• El Instituto Alexander von Humboldt (IAvH) propone de manera expresa que se incluya la ZTBP como un elemento del páramo y frontera natural.
• 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el art. 89 de la Ley 812 de 2003: las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos o protegidos con carácter prioritario por las autoridades ambientales, entidades territoriales y entidades administrativas de la jurisdicción correspondiente.
• Los páramos son considerados ecosistemas estratégicos por su alta diversidad, y por los servicios ambientales que suministran a la población colombiana, verbigracia la regulación hídrica y la captación de carbono que se encuentra en la atmosfera.
• Las características del suelo y su vegetación permiten al páramo hacer grandes capturas y acumulaciones del dióxido de carbono que, como resultado de procesos industriales, se presenta en la atmósfera y causa daños en la capa de ozono e influye negativamente en el cambio climático global. Por eso en los páramos hay grandes cantidades de carbono que, de no estar atrapados en sus suelos, estarían en la atmósfera.
• Las actividades de agricultura, ganadería y de minería han venido afectando el ecosistema de páramo en su capacidad de almacenamiento de agua y de carbono. La importancia de protección de los páramos aumenta si se tiene en cuenta que son ecosistemas frágiles con poco umbral de resistencia y resiliencia, debido a que estuvieron aislados por largo tiempo, al ser islas biogeográficas.
• La delimitación de los ecosistemas de páramo es una herramienta significativa para su conservación, porque permite regular la intervención humana en ese nicho ecológico e impedir su degradación en la prestación de servicios ambientales o su desaparición. Inclusive, identificaría el grado de modificación de los ecosistemas de alta montaña que estaríamos dispuestos a aceptar como sociedad. Esa labor debe comprender la interacción con otros biomas e incluir a los límites de éste a la ZTBP con el fin de desarrollar una gestión sostenible.
• No obstante, la protección de los ecosistemas paramunos se dificulta, en razón de la discusión que existe sobre el concepto de éste y de la fijación de sus fronteras en relación con el bosque altoandino. Ante esa situación, la administración de los páramos debe responder a la sustentabilidad de dichos nichos ecológicos y tener en cuenta la interacción con otros entornos naturales. Una muestra de ello corresponde con la inclusión dentro de sus límites de la zona de transición bosque-páramo (ZTBP).

6. Participación en el procedimiento de delimitación de páramos

• La participación es un parámetro vinculante en la regulación de la gestión ambiental de esos ecosistemas, criterio impuesto directamente por la Constitución de 1991.
• La intervención de la ciudadanía en las decisiones ambientales de la administración, generales o particulares comprende el acceso a la información pública, el derecho a participar en espacios de diálogo deliberativo que busca un consenso razonado y la facultad de solicitar la protección de los anteriores contenidos normativos.
• La delimitación de los páramos pretende definir una zona específica para que sea objeto de gestión ambiental y de aplicación de diferentes leyes de protección de ese ecosistema. Dicho proceso se materializa a través de un acto administrativo. Las autoridades ambientales se encuentran vinculadas a un marco jurídico que deben respetar.
• En el artículo 202 de la Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, el legislador estableció que los páramos debían ser delimitados a escala 1:250.000. Esa labor sería realizada con fundamento en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el Ministerio de Ambiente a partir de análisis de zonificación, ordenamiento y determinación del régimen de usos de esos ecosistemas efectuados por las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los grandes centros urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales.
• El artículo 267 de la Ley 1753 de 2015, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, derogó la disposición reseñada y reemplazó el contenido normativo sobre la delimitación de los ecosistemas paramunos con el artículo 173 Ibídem. Este enunciado legal precisó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible hará la fijación de las fronteras de los páramos dentro del área definida en la cartografía producida por el IAvH a escala 1:100.000 o 1:25.000. Para realizar esa actividad, la entidad deberá tener en cuenta los criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos elaborados por las Corporaciones Autónomas Regionales.
• El IAvH ha trabajado en la identificación de los ecosistemas de páramo en el país con el objeto de construir insumos necesarios para que se produzca su delimitación. No obstante, la Corte afirma que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe fundamentar científicamente la decisión de apartarse del área de páramo fijada por el IAvH, justificación que se concreta en proveer un mayor grado de salvaguarda a esos ecosistemas. Lo anterior, en razón de que la delimitación de esos nichos no puede quedar a la libre voluntad del funcionario competente. Subrayó que el ejercicio de facultades discrecionales jamás se confunde con la arbitrariedad.
• Las autoridades ambientales tienen discrecionalidad para la delimitación de los ecosistemas paramunos y expedir los respectivos actos administrativos. Sin embargo, debe cumplirse con un parámetro de validez para su expedición y contenido: la emisión del estudio que identifica la zona de páramo por parte del IAvH y la demarcación.
• Al respecto, la Corte se pregunta si tales estándares son los únicos que vinculan el trámite y contenido del acto administrativo que delimita los ecosistemas paramunos. La respuesta es negativa: porque la vinculatoriedad flexible de la administración al ordenamiento jurídico, que entraña una facultad discrecional, no corresponde con la ausencia del marco de derecho o a la autorización de incurrir en la arbitrariedad. Las autoridades se encuentran sujetas a los derechos fundamentales, y a otros principios constitucionales.
• Principio de legalidad administrativa: impone sujeción de las autoridades al ordenamiento jurídico de sus decisiones y en sus actuaciones. El grado de vinculación de la administración al derecho depende de la forma en que éste rige y condiciona al Estado con una regulación.
• Es obligatorio cuando el aparato gubernamental debe actuar de determinada manera, al momento en que se configuran los supuestos para aplicar una norma concreta. Pero también Es flexible cuando las autoridades disponen de un margen de actuación derivado de la atribución de una potestad discrecional, o de la tipificación de un concepto indeterminado (discrecionalidad).
• El ordenamiento jurídico reconoce que la administración tiene la libre elección pata actuar, al momento en que se configure el supuesto de hecho que activa la aplicación de la norma, fenómeno que se conoce como discrecionalidad de consecuencia jurídica o relativa a la actuación.
• El control judicial se torna menos intenso en los actos administrativos expedidos en el contexto de una vinculación flexible al ordenamiento jurídico, empero ello no implica ausencia de verificación ni de escrutinio.
• Existen ciertos mandatos de optimización (proporcionalidad y razonabilidad) que establecen límites objetivos a la discrecionalidad. Le atribuyen a la administración el deber de justificar sus decisiones.
• En el caso concreto, el legislador otorgó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la potestad discrecional de delimitar los páramos del país. Dicha entidad tiene la potestad para apartarse, justificadamente, del ordenamiento del territorio efectuado por parte del IAvH. Tal discrecionalidad abarca el procedimiento para la expedición de la resolución delimitadora, trámite que únicamente quedó legalmente sujetado a la emisión del informe cartográfico por parte del IAvH, pero tal competencia se encuentra restringida por los derechos fundamentales, y otros principios superiores entre ellos la razonabilidad al igual que la proporcionalidad.

• MinAmbiente tiene que tener en cuenta los siguientes criterios al fijar el contenido de la resolución:

1. la justicia distributiva, que advierte la equidad en el acceso a servicios y beneficios ambientales. Este mandato incluye la igualdad en el reparto de cargas contaminantes y la compensación por la prohibición de actividades permitidas que eran fuente de sustento para una comunidad, empero se encuentran vedadas por afectar el ambiente. Es importante resaltar el derecho que tienen todas las personas a vivir en un ambiente saludable sin importar su raza, origen étnico o sus ingresos económicos;
2. la participación de las personas que se ven afectadas con la determinación de las fronteras de los páramos, intervención que incluye su trámite de expedición y el control a las medidas;

• el desarrollo sostenible, aspecto que debe garantizar que las generaciones futuras gocen de los ecosistemas paramunos, de modo que los procesos económicos y sociales que recaen sobre ellos deben ser reproducibles sin su deterioro;

1. la vigencia del principio de precaución, mandato que impone el deber de abstención a las autoridades de permitir la ejecución de una conducta, cuando exista una duda razonable de que el acto pueda causar un daño a los entornos ecológicos de páramo. En esta faceta, el Ministerio tiene la obligación de tener en cuenta la extrema fragilidad de los ecosistemas paramunos y su poca capacidad de resiliencia.

• La obligatoriedad del derecho de la participación ambiental deviene de la Constitución y no de la Ley. La Carta Política otorgó a las personas el derecho fundamental de intervenir en las decisiones de los entornos naturales que podrían perturbarlas. Esa participación administrativa ambiental jamás queda restringida por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o por la naturaleza reglamentaria de las decisiones normativas de la delimitación de los páramos.

• Elementos de la participación ambiental:

1. a) el acceso a la información pública;
2. b) la participación pública y deliberativa de la comunidad;
3. c) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos.

Precisiones normativas que realiza la Corte:

1. El procedimiento de delimitación de páramos debe iniciar con una convocatoria amplia, pública y abierta de la comunidad en general para que ésta participe. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene la obligación de establecer criterios para identificar los actores sociales que deben estar presentes en el proceso de participación, debido a que serán afectados por la delimitación o tienen un interés en ella.
2. Las autoridades ambientales deben establecer una fase de información donde las personas puedan acudir a los diferentes datos y conceptos en torno a la clasificación fronteriza de los páramos. Ello es necesario para que los agentes conformen una opinión fundamentada sobre el alcance de la delimitación de esos biomas.

• La administración abrirá el estadio de consulta e iniciativa, nivel que corresponde con el procedimiento donde los participantes emiten su opinión, juicio o análisis sobre el asunto de debate, y formulan opciones, así como alternativas de la delimitación del nicho ecológico paramuno. Ese procedimiento debe regirse por los principios de publicidad y libertad, de modo que los participantes escuchen las posiciones de los demás. Las entidades representantes del Estado fijarán un plazo para que se adelante esa fase y se garantice la igualdad en la intervención.

1. Finalmente, se procede a una concertación entre las autoridades y los agentes participantes. Ello implica un proceso de diálogo deliberativo que debe promover la configuración de un consenso razonado por medio de argumentos que se encuentren fundados en el interés público.}
2. Una vez el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible elabore la decisión con base en los insumos recogidos en las fases anteriores, esa entidad establecerá un plazo razonable para que la colectividad formule observaciones, directamente o por medio de sus representantes, contra el proyecto de resolución que delimita el páramo en cuestión.
3. Al momento de proferir la resolución que delimite un páramo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá tener en cuenta los argumentos esbozados en la deliberación, por lo que el acto administrativo deberá evidenciar que se evaluaron las razones de la comunidad y se justificó su apartamiento.

• Las autoridades tienen la obligación de construir espacios de participación que permitan a la comunidad intervenir en la implementación de los acuerdos.

• La apertura de esos espacios de participación son la realización del principio de la participación ambiental en asuntos que afectan a la colectividad y no se relacionan con las audiencias reconocidas en las Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011, porque son instrumentos de intervención ciudadana diferentes con finalidades diversas. Los primeros son escenarios de diálogo y debate que pretenden llegar a un consenso razonado; mientras los segundos son estadios que carecen de una deliberación y se restringen a informar a la comunidad, o a que ésta emita sus opiniones.
• Las comunidades afectadas con políticas ambientales que prohíben actividades que presionaban el ambiente y que fungían como sustento económico de ese colectivo tienen el derecho a la creación de planes de compensación o reubicación laboral, programas que deben ser elaborados con la participación y eficaz de dicho grupo.
• Los ciudadanos tienen el derecho a obtener los datos y conceptos en poder del Estado. En este trámite no es indispensable acreditar un interés legítimo para acceder a la información.

• Protección especial de los páramos:

1. El artículo 1 de la Ley 99 de 1993 establece que las zonas páramos tienen protección especial. Además, dispone que la investigación científica debe ser relevante para la formulación de las políticas ambientales en esos biomas;
2. El artículo 16 de la Ley 373 de 1997, modificado por el artículo 89 de la Ley 812 de 2003, indica que el Estado debe adquirir o salvaguardar las zonas de páramo con carácter prioritario para su conservación;

• El artículo 4 del Decreto 3600 de 2007 reconoce que los nichos paramunos son áreas de especial importancia ecosistémica, al punto que se hallan en la categoría de protección de suelo rural;

1. El artículo 29 del Decreto 2372 de 2010 reitera que las zonas de páramo y subpáramos son ecosistemas estratégicos.

7. Análisis del caso concreto

• El Macizo del Páramo de Santurbán se encuentra compuesto por 135, 253 número de hectáreas, administradas así:

29. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga: 29.8%
30. Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (Corponor): 66.1%

• Corporación Autónoma de Santander: 4.1%

• La delimitación de la Resolución 2090 de 2014 comprendió solamente las dos primeras áreas, espacio que se conoce como Jurisdicciones del Páramo de Santurbán – Berlín. En el Decreto 2372 de 2010, se establecieron áreas protegidas, zonas que ascienden al 24% del territorio del ecosistema.
• En el área del Páramo de Santurbán existen 30 municipios de Santander y Norte de Santander, donde habitan 390.264 de personas.
• En los Municipios de Vetas, California y Suratá, el IAvH registró que la minería de oro es la principal ocupación en esas ciudades.
• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulneró el derecho a la participación ambiental de los actores y de los demás miembros de la comunidad del área de influencia de la regulación sobre Páramo de Santurbán, porque desconoció varios de los elementos esenciales de ese principio, a saber:

1. el acceso a la información, al no suministrar el proyecto de la Resolución 2090 de 2014 para que los accionantes cuestionaran o conocieran esa provisional conformación de voluntad de la administración;
2. la participación pública y deliberativa de la comunidad, al omitir realizar una convocatoria amplia y abierta que incluyera a todos los afectados con la delimitación de ese bioma, y al no construir espacios de diálogo y deliberación que permitieran a la colectividad intervenir de manera efectiva y significativa en la delimitación y regulación de ese nicho ecológico. La administración renunció a buscar el consentimiento libre de la ciudadanía, a través de un consenso razonado, y acudió las mesas de concertación con una decisión de delimitación ya tomada. En síntesis, la colectividad de la zona jamás tuvo una intervención previa en la regulación del recurso natural referido.

• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible desconoció el derecho de acceso a la información de los peticionarios, por cuanto no suministró por algún medio el proyecto de acto administrativo que delimitaría el páramo de Santurbán. La cartera ministerial desatendió la facultad que tienen los ciudadanos para obtener la información en poder de los Estados.
• El 23 de abril hasta el 28 de abril de 2014, varios miembros del Comité para la Defensa del Agua y del Páramo de Santurbán solicitaron al Ministerio de Ambiente las coordenadas que definen el mapa de delimitación del páramo; la copia de los límites del páramo presentados el 31 de marzo de 2014; y la cartografía correspondiente a la delimitación del páramo de Santurbán. Advirtió que las coordenadas de la delimitación harán parte del acto administrativo, el cual no se había expedido. Además, señaló que no enviaba copia de los límites del páramo, por cuanto no ha expedido el acto administrativo de delimitación.
• La autoridad justificó esa decisión con la imposibilidad de que los accionantes conocieran de esos documentos provisionales, ya que harían parte de la decisión final, es decir, negó su acceso bajo el supuesto de la existencia del acto administrativo definitivo. Es por ello que el Estado desconoció el derecho que tenían los solicitantes de revisar la clasificación provisional sin presentar justificación alguna que sustentara esa actuación.
• El MADS desatendió aspectos esenciales del derecho a la participación ambiental de los tutelantes y de la comunidad en general de la zona de influencia del páramo de Santurbán, en el trámite de delimitación del ese bioma, por cuanto:

1. no convocó a todas las personas que podrían salir afectadas con esa decisión ni efectuó una convocatoria pública y abierta para entablar un diálogo;
2. no generó espacios de participación en donde se buscara el consentimiento libre y razonado de la comunidad, por lo que la mesas de concertación jamás se identificaron con escenarios deliberativos en que los agentes incidieran efectivamente en la determinación final;

• la entidad demandada acudió al diálogo con la comunidad con una decisión tomada, al punto que esas reuniones se convirtieron en espacios de socialización.
• La Corte reprocha que el MADS acudió a un mecanismo inidóneo para convocar a las comunidades afectadas, yerro que imposibilitó una participación real de la población.
• La delimitación del Páramo de Santurbán ha sido un asunto de amplio conocimiento público derivado de su cobertura en las noticias de los periódicos regionales y nacionales. Sin embargo, la Corte advierte que el seguimiento de los medios de comunicación sobre la causa debatida en ningún momento tiene la capacidad de reemplazar la interacción directa de la administración con las comunidades afectadas.
• la Corte Constitucional estima que las mesas de concertación abiertas por parte de la autoridad ambiental no se tradujeron en espacios significativos de participación. En realidad, la comunidad careció de un escenario previo de intervención, porque la decisión objeto de debate ya había sido tomada, al punto que las reuniones convocadas eran sesiones de información o socialización.
• Las reuniones o sesiones que adelantó el MADS para delimitar el ecosistema paramuno carecen de las características necesarias para que sean consideradas espacios de participación de los artículos 2 y 79 de la Constitución.

8. Ordenes, medidas y decisiones de la Corte Constitucional

• La Corte proferirá órdenes y pautas a seguir que se encuentran dirigidas a proteger de manera eficaz los derechos de naturaleza procedimental e instrumental vulnerados por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible –MADS-. Los remedios y parámetros que se impartirán tendrán la finalidad de garantizar que el procedimiento de delimitación del Páramo de Santurbán se realice con la participación de los actores y de los afectados con las disposiciones que emitirá la autoridad administrativa.
• Las medidas y estándares que se expedirán y precisarán se dirigen a salvaguardar el derecho fundamental a la participación ambiental de los actores, de quienes participaron en ese procedimiento de delimitación del Páramo de Santurbán que concluyó con la expedición de la Resolución 2090 de 2014 y de quienes se crean perjudicados con esa clasificación.

Decisiones

1. Dejar sin efecto la Resolución 2090 de 2014, por cuanto se expidió sin la participación de los tutelantes y de los demás perturbados con esa decisión.
2. La pérdida de ejecutoria del acto administrativo mencionado entrará a regir en un (1) año contado a partir de la notificación de la presente providencia. Lo anterior, en razón de que la Resolución prevé normas de protección sobre el ecosistema de Santurbán, enunciados que han contribuido a su conservación. La ausencia de vigencia de dicho acto jurídico significaría dejar desprotegido ese ecosistema y la decisión de Corte avalaría la vulneración de principios superiores.
3. La Corte no dispondrá de una delimitación del Páramo de Santurbán, toda vez que esa decisión reviste un carácter técnico que escapa a los conocimientos y competencia de la Corte Constitucional. Este juez respetará la función que tiene el MADS para gestionar el ecosistema paramuno, potestad entregada por el legislador. Sin embargo, no quiere decir que la Corte no adopte medidas específicas para proteger los derechos fundamentales de las personas.
4. Se ordena al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que emita una nueva resolución para delimitar el Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín. Este acto administrativo debe ser expedido en el marco de un procedimiento amplio, participativo, eficaz y deliberativo.

Para ello, el MADS deberá seguir las siguientes pautas:

• El procedimiento de delimitación del páramo de Santurbán deberá iniciar con una convocatoria amplia, pública y abierta de la comunidad del macizo de Santurbán, con el fin de que ésta participe en el trámite de delimitación del nicho ecológico de la zona. Ese llamamiento deberá realizarse por diferentes medios de comunicación que garanticen el conocimiento de la población sobre el comienzo de ese procedimiento.
• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene la obligación de realizar una convocatoria activa de los actores relevantes para la deliberación y el diálogo en torno a la delimitación del nudo de paramos de la región referida.
• La convocatoria señalará el objeto del trámite, las instancias e instrumentos específicos de participación, los deberes y derechos de los participantes y el cronograma de actuaciones que desarrollará el MADS para emitir la resolución que materialice la clasificación de territorio de la zona.
• El MADS deberá crear un vínculo de fácil visibilidad y acceso en su página web institucional, sitio de la internet que servirá para mantener informados a los participantes del procedimiento de delimitación del Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín con el cronograma de las fases de participación, los documentos, los datos, o fechas y lugares de la realización de las sesiones de intervención o de participación de la comunidad.
• La autoridad ambiental establecerá una fase de información donde las personas podrán acudir a los estudios sobre la delimitación del Páramo de Santurbán. Como mínimo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá divulgar, en el vínculo destinado para informar a la comunidad sobre el procedimiento de delimitación, los documentos técnicos elaborados por:

1. a) el Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt –IAvH-;
2. b) la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental –Corpornor-;
3. c) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB-; y
4. d) por otras organizaciones que estime necesario socializar.

• La administración abrirá el estadio de consulta e iniciativa, nivel que corresponde con el procedimiento en que los participantes emiten su opinión, juicio o análisis de las alternativas de la delimitación del nicho ecológico paramuno en el marco de sesiones, audiencias o reuniones.
• Se iniciará la concertación entre las autoridades y los agentes participantes en el marco de sesiones, audiencias o reuniones. El MADS garantizará espacios de participación que respeten el principio de buena fe y transcurran en un proceso de diálogo deliberativo que busque la configuración de un consenso razonado por medio de argumentos, que se encuentren fundados en el interés público. El MADS garantizará que esta fase sea pública.
• Se elaborarán actas de las sesiones, documentos que serán publicados en el vínculo que el Ministerio destinará para informar a la comunidad sobre el trámite de delimitación.
• Una vez el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible elabore el proyecto de acto administrativo que delimita el Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín, esa entidad establecerá un plazo razonable para que la colectividad formule observaciones contra esa reglamentación.
• el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible deberá tener en cuenta los argumentos esbozados en la deliberación, por lo que el acto administrativo evidenciará que se evaluaron las razones de la comunidad y se justificó su apartamiento.
• Las autoridades locales y Nacionales construirán espacios de participación que permitan a la comunidad intervenir en la implementación de los acuerdos. Además, esos escenarios deberán garantizarse en la verificación del cumplimiento de los consensos estipulados en las etapas previas.
• El MADS tendrá en cuenta que el resultado de la nueva delimitación del Páramo no podrá ser inferior en términos de protección del ambiente que la fijada en la Resolución 2090 de 2014. La Corte aclara que el Ministerio puede modificar la demarcación precisada en ese acto administrativo. Esa transformación no podrá afectar las medidas de conservación o salvaguarda del Páramo de Santurbán en términos globales. Así mismo, tiene vedado autorizar actividades mineras en zonas de páramo, de acuerdo con las prohibiciones legales y jurisprudenciales plasmadas la Sentencia C-035 de 2016.
• El MADS deberá diseñar o crear un programa de reconvención o sustitución de labores, proceso en el cual deberán participar el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, tanto en la fase de formulación como en la de ejecución.
• En coordinación con las autoridades locales y regionales, el MADS deberá crear un sistema de fiscalización de gestión de la resolución. En particular, se discutirá sobre el control de las actividades prohibidas en las zonas de páramo.
• Se ordenará al Ministerio de Ambiente que incluya en la resolución parámetros de protección de las fuentes hídricas que se encuentran en la estrella fluvial de Santurbán. Lo anterior, debido a que la gestión de los páramos comprende la regulación de los afluentes, debido a la importancia de ese ecosistema para producción del líquido.
• En la resolución de delimitación del Páramo de Santurbán, el MADS creará una instancia de coordinación permanente entre autoridades públicas y asociaciones que poseen intereses convergentes en la administración de los recursos del nicho enunciado.
• La Corte solicitará a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación que preste acompañamiento a la comunidad del Páramo de Santurbán en el procedimiento de delimitación de ese bioma y en el seguimiento a ese acto administrativo.
• El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible debe iniciar un proceso tendiente a restaurar y descontaminar las áreas del Páramo Jurisdicciones de Santurbán – Berlín, en coordinación con el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sus entidades adscritas o vinculadas, las entidades territoriales, la Agencia de Minas. Ello, con base en la delimitación del páramo establecida en la Resolución que deberá emitir el MADS.

9. Resuelve

• LEVANTAR la suspensión de términos del proceso T-5.315.942 para fallar el presente asunto.

• CONFIRMAR PARCIALMENTE los fallos proferidos por parte de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Santander en relación con la improcedencia de la acción de tutela para proteger los derechos al agua y al ambiente sano, reivindicados por la señora Julia Adriana Figueroa, y de los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez Salah.

• REVOCAR PARCIALMENTE los fallos emitidos por parte de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto negaron la protección de los derechos a la participación ambiental, acceso a la información pública, debido proceso y derecho de petición de la señora Julia Adriana Figueroa, de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez –CCALCP-, y de los señores Alix Mancilla Moreno, Dadan Amaya, Luís Jesús Gamboa y Erwing Rodríguez Salah, miembros del Comité para la Defensa del Agua del Páramo de Santurbán –CODEPA-, principios quebrantados en el procedimiento de expedición de la Resolución 2090 de 2014, acto administrativo que delimitó el Páramo en las Jurisdicciones de Santurbán-Berlín. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la participación ambiental, acceso a la información pública, debido proceso y derecho de petición.

• DEJAR SIN EFECTO la Resolución 2090 de 2014, “por medio de la cual se delimita el Páramo Jurisdicciones – Santurbán –Berlín, y se adopta otras determinaciones”, proferida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como quiera que se expidió sin la participación de los tutelantes y de los demás afectados con esa decisión. Sin embargo, la pérdida de ejecutoria del acto administrativo mencionado entrará a regir en un (1) año contado a partir de la notificación de la presente providencia.

• ORDENAR al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que, en el término de un (1) año siguiente a la notificación de la presente providencia, emita una nueva resolución para delimitar el Páramo en las Jurisdicciones Santurbán – Berlín, acto administrativo que deberá expedirse en el marco de un procedimiento previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo. Dicha resolución deberá emitirse y ejecutarse de acuerdo con las reglas fijadas en esta providencia en las Supra 19,2 y 19,3 sin perjuicio de las demás normas procedimentales aplicables, en cuanto no sean contrarias a lo dispuesto en esta providencia.

• SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación vigilar, apoyar y acompañar el pleno cumplimiento de lo determinado en el presente fallo, con el fin de garantizar la efectividad de los derechos aquí protegidos y garantizar la participación de la comunidad en la delimitación del Páramo de Jurisdicciones Santurbán – Berlín. En desarrollo de esa labor, las autoridades referidas deberán remitir cada cuatro meses un informe conjunto sobre el cumplimiento de la presente decisión al Tribunal Administrativo de Santander, el juez de primera instancia de este proceso.

• COMUNICAR la presente decisión a las Gobernaciones de Santander y Norte de Santander, así como a las Alcaldías de los Municipios de Bucaramanga, Vetas, California, Suratá y Cúcuta, al igual que las Corporaciones Autónomas de la Frontera Nororiental y Defensa de la Meseta de Bucaramanga para que se vinculen al trámite de cumplimiento de la presente sentencia, al participar como veedores y garantes de su cabal observancia y ejecución.

[1] Sarmiento, C., y León, O. (eds.). 2015. Transición bosque–páramo. Bases conceptuales y métodos para su identificación en los Andes colombianos, pg. 30.

[2] Ibídem. Pg. 49.